Cập nhật nội dung chi tiết về Những Vấn Đề Mang Tính Nguyên Tắc Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật mới nhất trên website Sieuphampanorama.com. Hy vọng thông tin trong bài viết sẽ đáp ứng được nhu cầu ngoài mong đợi của bạn, chúng tôi sẽ làm việc thường xuyên để cập nhật nội dung mới nhằm giúp bạn nhận được thông tin nhanh chóng và chính xác nhất.
Luật Ban hành Văn bản Quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) được ban hành năm 1996. Qua các lần sửa đổi, bổ sung, thay thế, nội dung Luật đã có nhiều thay đổi. Về căn bản, các quy định trong Luật ngày càng đầy đủ, phù hợp hơn với khả năng xây dựng pháp luật của các cơ quan và nhu cầu quản lý của đời sống xã hội. Tuy nhiên, có một số vấn đề mang tính nguyên tắc chưa được Luật BHVBQPPL hiện hành (năm 2008) thể hiện một cách rõ ràng, hợp lý, nên hoạt động xây dựng pháp luật và áp dụng quy phạm pháp luật gặp những khó khăn nhất định.
1. Vị trí thứ bậc của văn bản quy phạm trong hệ thống pháp luật
Hệ thống pháp luật Việt Nam là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) có mối quan hệ nội tại hữu cơ, nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý thấp không được trái với nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý cao. Để đảm bảo được tính thống nhất này thì yêu cầu đầu tiên là phải xác định chính xác mỗi văn bản QPPL có vị trí thứ bậc như thế nào trong hệ thống văn bản QPPL nói chung.
Văn bản QPPL là sản phẩm của quyền lực nhà nước, thể hiện khả năng của mỗi cơ quan trong việc tác động vào các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Vì vậy, vị trí thứ bậc của văn bản quy phạm phụ thuộc vào vị trí của cơ quan ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước theo quy tắc: cơ quan nào có vị trí cao trong bộ máy nhà nước thì văn bản quy phạm do cơ quan đó ban hành cũng có vị trí cao trong hệ thống pháp luật và ngược lại. Xác định được một văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, thấp hơn sẽ định hướng cho việc đưa ra các quy định trong nội dung văn bản đó và là căn cứ để áp dụng QPPL, để kiểm tra, xử lý sau khi văn bản được ban hành. Trong Luật BHVBQPPL năm 1996, mặc dù chưa hoàn toàn hợp lý nhưng với việc kể tên và sắp xếp các văn bản quy phạm theo một trật tự nhất định, việc quy định mỗi cơ quan khi ban hành văn bản thuộc thẩm quyền của mình phải căn cứ vào những văn bản quy phạm nào cũng đã góp phần xác định vị trí thứ bậc của từng văn bản. Luật BHVBQPPL năm 2008 không quy định mỗi cơ quan khi ban hành văn bản thuộc thẩm quyền của mình phải căn cứ vào những văn bản quy phạm nào nữa. Việc xác định vị trí thứ bậc của các văn bản được thể hiện trong một quy định duy nhất là Điều 2, với tên gọi “Hệ thống văn bản QPPL”. Tên Điều 2 của Luật không phải là “Các văn bản QPPL” mà là “Hệ thống văn bản QPPL” thể hiện, điều luật này không chỉ đơn giản là kể tên các văn bản QPPL mà còn sắp xếp các văn bản đó theo một trật tự nhất định thể hiện mối quan hệ giữa các văn bản đó trong một hệ thống thống nhất. Một cách tổng quát, có thể thấy nhà làm luật đã cố gắng sắp xếp các nhóm văn bản QPPL theo thứ tự hiệu lực từ cao đến thấp. Tuy nhiên, vẫn có một số nhóm văn bản mà vị trí được sắp xếp trong Điều 2 của Luật chưa thể hiện chính xác vị trí thứ bậc của chúng trong hệ thống pháp luật.
Một là, vị trí thứ bậc của nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội (khoản 10, Điều 2 Luật BHVBQPPL năm 2008 ). Đây là các văn bản quy phạm được ban hành bởi sự phối hợp của một cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của một tổ chức chính trị – xã hội. Vì các tổ chức chính trị – xã hội không nằm trong cơ cấu bộ máy nhà nước nên không thể xác định hiệu lực của văn bản theo vị trí của các tổ chức này, nhưng điều đó cũng không có nghĩa là sự tham gia của tổ chức chính trị – xã hội vào việc ban hành văn bản sẽ làm cho hiệu lực của văn bản thấp đi. Vì thế, cần phải coi nghị quyết liên tịch do Ủy ban thường vụ Quốc hội và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội ban hành có hiệu lực bằng nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội độc lập ban hành; nghị quyết liên tịch do Chính phủ và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội ban hành có hiệu lực bằng văn bản do Chính phủ độc lập ban hành. Như vậy, không nên gom các nghị quyết liên tịch thành một nhóm văn bản chung mà nên tách riêng nghị quyết liên tịch do Ủy ban thường vụ Quốc hội và nghị quyết liên tịch do Chính phủ phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội ban hành thành hai nhóm và xếp chúng vào vị trí tương ứng. Nếu xếp chung trong một nhóm và đặt các văn bản này ở vị trí sau nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thì dễ bị hiểu lầm là các nghị quyết liên tịch có hiệu lực pháp lý thấp hơn các văn bản đó.
Hai là, vị trí thứ bậc của các thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (khoản 11, Điều 2 Luật BHVBQPPL năm 2008). Quy định này cho thấy, trừ trường hợp thông tư liên tịch của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, còn lại các thông tư liên tịch khác được phối hợp ban hành bởi các chủ thể có vị trí khác nhau trong bộ máy nhà nước. Theo chúng tôi, trong bộ máy nhà nước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có vị trí cao hơn Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Vì vậy, các thông tư này cần được coi là có hiệu lực pháp lý thấp hơn hiệu lực của thông tư do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao độc lập ban hành, nhưng lại có hiệu lực cao hơn thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ độc lập ban hành. Do đó, đề nghị phải được xếp trước nhóm thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
2. Nguyên tắc áp dụng quy phạm pháp luật
Ngoại trừ Hiến pháp là loại văn bản QPPL luôn luôn chỉ tồn tại một văn bản hiện hành duy nhất, các loại văn bản QPPL khác thường xuyên có nhiều văn bản do cùng một cơ quan ban hành cùng có hiệu lực ở một thời điểm nhất định. Vì cùng loại văn bản và cùng do một cơ quan ban hành nên các văn bản này có cùng vị trí thứ bậc trong hệ thống văn bản QPPL. Trong trường hợp các văn bản đó cùng quy định về một vấn đề nhưng nội dung khác nhau thì không thể đồng thời được áp dụng vào một vụ việc cụ thể. Vì vậy, lựa chọn quy phạm nào để áp dụng trong những trường hợp đó phải được quy định thành nguyên tắc áp dụng QPPL. Vấn đề này đã được quy định trong khoản 3 Điều 80 Luật BHVBQPPL năm 1996 “Trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau” và được giữ nguyên ở khoản 3 Điều 83 Luật BHVBQPPL năm 2008. Sở dĩ Luật quy định phải áp dụng văn bản được ban hành sau là để đảm bảo QPPL được chọn để áp dụng phù hợp nhất với các điều kiện thực tế. Tuy nhiên, việc nghiên cứu hệ thống pháp luật cũng cho thấy, có những trường hợp hai văn bản cùng quy định về một vấn đề, trong đó một văn bản quy định một cách chung nhất và một văn bản quy định mang tính chất chuyên sâu trong một lĩnh vực quản lý cụ thể (thường được gọi là văn bản chuyên ngành). Trong trường hợp này, thông thường văn bản quy định chuyên sâu phù hợp với điều kiện quản lý đặc thù của từng ngành, từng lĩnh vực hơn văn bản quy định chung. Vì thế, việc áp dụng văn bản chuyên ngành khi giải quyết các công việc cụ thể của từng ngành, từng lĩnh vực thường thuận lợi và mang lại hiệu quả điều chỉnh cao hơn. Nếu văn bản chuyên ngành ban hành sau văn bản quy định chung thì việc lựa chọn văn bản chuyên ngành để áp dụng không có gì trái với Luật, nhưng nếu văn bản chuyên ngành ban hành trước văn bản quy định chung thì lựa chọn văn bản nào để áp dụng là vấn đề khó khăn và tiềm ẩn khả năng áp dụng pháp luật không thống nhất. Chẳng hạn, đều quy định về giải quyết khiếu nại, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định về khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính nói chung; Luật Đất đai quy định về khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai. Hai luật này có những sự khác nhau nhất định:
– Về thời hiệu khiếu nại: Luật Khiếu nại, tố cáo quy định là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hay biết được có hành vi hành chính (Điều 31); Luật Đất đai quy định là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hay biết được có hành vi hành chính (khoản 2 Điều 138);
– Về quyền khiếu nại lần hai: Luật Khiếu nại, tố cáo quy định người khiếu nại nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời hạn pháp luật quy định mà cơ quan giải quyết khiếu nại lần đầu không giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai (Điều 39); Luật Đất đai chỉ quy định người khiếu nại được khiếu nại lần hai khi không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại lần đầu, tức là người khiếu nại không thể khiếu nại lần hai nếu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu không giải quyết khiếu nại (Điều 138);
– Về thời hạn khiếu nại lần hai: Luật Khiếu nại, tố cáo quy định là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hay kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà người có thẩm quyền không giải quyết, nếu ở vùng sâu, vùng xa thì thời hạn nói trên là 45 ngày (Điều 39); Luật Đất đai quy định thời hạn khiếu nại lần hai là 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu (Điều 138).
Nếu theo nguyên tắc áp dụng QPPL được quy định tại khoản 3 Điều 83 Luật BHVBQPPL năm 2008 thì khi giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, về thời hiệu khiếu nại phải áp dụng Luật Đất đai (ban hành năm 2004) vì Luật này ban hành sau Luật Khiếu nại, tố cáo (ban hành năm 1998); về quyền khiếu nại lần hai và thời hạn khiếu nại lần hai phải áp dụng Luật Khiếu nại, tố cáo (quy định này được sửa đổi, bổ sung năm 2005) vì quy định này ban hành sau Luật Đất đai. Mặc dù vậy, có thể khẳng định chắc chắn rằng, việc giải quyết khiếu nại về đất đai trên thực tế hoàn toàn chỉ áp dụng Luật Đất đai. Vậy có nên coi trường hợp áp dụng quy định trong Luật Đất đai mà quy định đó ban hành trước Luật Khiếu nại, tố cáo là trái nguyên tắc áp dụng QPPL không?
Trong khi đó, Luật Doanh nghiệp ban hành năm 2005 quy định về nguyên tắc áp dụng Luật này như sau:
Việc ưu tiên áp dụng văn bản chuyên ngành còn được thể hiện ở trong các văn bản khác. Ví dụ, khoản 1 Điều 53 Luật Cán bộ, công chức quy định “Thời hạn biệt phái không quá ba năm, trừ một số ngành, lĩnh vực do Chính phủ quy định”. Như vậy, ưu tiên áp dụng văn bản chuyên ngành là một nhu cầu thực sự tồn tại trong quản lý nhà nước. Nếu việc chọn quy định ban hành sau có mục đích bảo đảm sự phù hợp của pháp luật với điều kiện thực tế tại thời điểm áp dụng thì việc chọn quy định chuyên ngành cũng có mục đích bảo đảm sự phù hợp của pháp luật với những điều kiện đặc thù của từng lĩnh vực quản lý cụ thể. Chính vì vậy, để đảm bảo áp dụng pháp luật một cách thống nhất, cả hai trường hợp này đều phải được quy định thành nguyên tắc áp dụng QPPL trong Luật BHVBQPPL và khoản 3 Điều 8 nên sửa đổi là “Trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau, nếu văn bản chuyên ngành có quy định khác thì áp dụng văn bản chuyên ngành”.
3. Hiệu lực của văn bản cụ thể hóa, chi tiết hóa
*
Được mệnh danh là “Luật ban hành luật”, mặc dù không phải là một luật đứng trên các luật khác nhưng với vai trò đặc biệt của mình, Luật BHVBQPPL là cơ sở pháp lý chung nhất cho hoạt động xây dựng và áp dụng QPPL. Chính vì vậy, các vấn đề mang tính chất nguyên tắc trong xây dựng và áp dụng QPPL phải được tập trung trong Luật này, phải được quy định một cách khái quát, chính xác đảm bảo cho các hoạt động đó được thống nhất, hợp pháp và hợp lý.
TS. Bùi Thị ĐàoNghiên cứu lập pháp. Văn phòng Quốc hội, Số 8/2011, tr. 44 – 48.
Bàn Về Khái Niệm “Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật”Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật
VBQPPL là một trong những nguồn luật chủ yếu của Nhà nước. Tuy nhiên, trong các tài liệu giảng dạy của các cơ sở đào tạo luật và trong các văn bản luật đã ban hành lại có sự không thống nhất trong việc xác định thế nào là VBQPPL. Chẳng hạn, theo Giáo trình của Trường Đại học Luật Hà Nội thì: “VBQPPL là văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và được sử dụng nhiều lần trong cuộc sống”[1], còn theo Giáo trình của Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội thì: “VBQPPL là hình thức thể hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc các cá nhân, tổ chức xã hội được Nhà nước trao quyền) ban hành theo những trình tự, thủ tục pháp lý nhất định, trong đó quy định những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung đối với tất cả các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần trong đời sống”[2].
Trong khi đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 thì xác định: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Trong Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004 thì xác định: “VBQPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN”. Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thì xác định như sau: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhànước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.
Như vậy, đã không có sự thống nhất khi xác định VBQPPL trong các tài liệu giảng dạy và trong các văn bản luật của Nhà nước ta. Tuy vậy, trong tất cả các định nghĩa nói trên về VBQPPL đều có sự thống nhất ở những điểm cơ bản sau: Thứ nhất, VBQPPL do cơ quan nhà nước ban hành; thứ hai, có quy tắc xử sự chung. Còn lại trong mỗi định nghĩa về VBQPPL lại đưa vào những dấu hiệu phụ khác nhau như “có tính bắt buộc chung” hay “có hiệu lực bắt buộc chung”; “theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này…”; “được Nhà nước bảo đảm thực hiện”; “để điều chỉnh quan hệ xã hội”; “theo định hướng XHCN”; “được áp dụng” hay “sử dụng nhiều lần trong đời sống”…
Với việc thêm hoặc không thêm những dấu hiệu phụ như trên, dẫn đến:
Thứ nhất, VBQPPL nếu không có dấu hiệu “được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống” thì chưa thật đầy đủ, vì VBQPPL có (chứa) quy phạm pháp luật mà quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống. Do vậy, cần phải có dấu hiệu “được thực hiện nhiều lần”, cũng không nên dùng thuật ngữ “áp dụng” hoặc “sử dụng” nhiều lần vì VBQPPL được thực hiện ở nhiều hình thức khác nhau chứ không chỉ là sử dụng hoặc áp dụng.
Thứ hai, dấu hiệu “có tính bắt buộc chung” hay “hiệu lực bắt buộc chung” được quy định như vậy có thể dẫn đến sự hiểu nhầm. Bởi VBQPPL do HĐND và UBND ban hành lại không được Luật quy định “có hiệu lực bắt buộc chung” mà lại quy định là “có hiệu lực trong phạm vi địa phương”. Những quy định trên có thể hiểu là: VBQPPL có hiệu lực bắt buộc chung tức là có hiệu lực trên phạm vi cả nước, còn văn bản của cơ quan địa phương có hiệu lực bắt buộc trong phạm vi địa phương. Cách hiểu về “tính bắt buộc chung” như vậy là không đúng. Chưa kể văn bản của các cơ quan trung ương ban hành nhiều khi cũng chỉ có hiệu lực thực hiện trên phạm vi một phần lãnh thổ của đất nước. Hiệu lực của văn bản đã có những quy định riêng trong từng Luật, do vậy, không nên đưa dấu hiệu này vào định nghĩa văn bản. Hơn nữa, hiệu lực của văn bản đâu chỉ có giới hạn về không gian mà còn cả về thời gian và về đối tượng tác động, do vậy, không nên quy định “có hiệu lực trong phạm vi địa phương”.
Thứ ba, quy định: “nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội theo định hướng XHCN” hay “để điều chỉnh quan hệ xã hội” cũng chưa phù hợp. Bởi việc thêm cụm từ “theo định hướng XHCN” thì quá trừu tượng, rất khó xác định được VBQPPL nào là “theo định hướng XHCN”, văn bản nào là không theo định hướng XHCN. Còn nếu chỉ quy định là “để điều chỉnh quan hệ xã hội” thì chưa thể hiện được mục đích thực sự của VBQPPL. Do vậy, chúng tôi cho rằng, nên quy định: “để điều chỉnh quan hệ xã hội vì lợi ích cộng đồng” thì phù hợp với mọi VBQPPL.
Thứ tư, việc quy định VBQPPL phải được ban hành “theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này…” sẽ dẫn đến tình trạng đối với những VBQPPL không được “Luật này” quy định thì ban hành như thế nào? Bởi cũng trong Luật Ban hành VBQPPL còn thống kê hệ thống các VBQPPL ở Việt Nam. Điều này được hiểu là chỉ những văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành có tên trong Luật Ban hành VBQPPL thì mới là VBQPPL, còn những văn bản khác thì không phải. Với những quy định như vậy về VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL hiện nay cho thấy còn nhiều văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành có chứa quy phạm pháp luật đã không được quy định trong các Luật Ban hành VBQPPL. Chẳng hạn, điều lệ, quy chế làm việc, quy chế tổ chức và hoạt động của một số cơ quan, tổ chức nhà nước… Những văn bản này được ban hành đúng thẩm quyền, có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống), nhưng không có tên và không ban hành đúng “hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND” (thực ra thì các Luật trên đã không quy định về chúng) nên Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 cho rằng chúng không phải là VBQPPL, vậy chúng là văn bản gì?
Cũng trong Khoản 2 Điều 1 Luật trên còn quy định: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND thì không phải là VBQPPL”. Với quy định này có thể hiểu rằng, những văn bản do cơ quan nhà nước ban hành không đúng thẩm quyền, không đúng hình thức, không đúng trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND thì không phải là VBQPPL. Đây là một sự phủ định “quá đáng”, bởi trong thực tế có rất nhiều văn bản được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành có chứa quy phạm pháp luật, song ở mức độ nào đó chưa đúng về trình tự, thủ tục hay một nội dung nào đấy nhưng vẫn được tôn trọng và thực hiện, song lại bị Luật cho là “không phải là VBQPPL”. Chưa kể là nhiều VBQPPL được ban hành có sai phạm nhưng không phải khi nào cũng phát hiện được ngay mà sau một thời gian khá dài mới phát hiện được. Như vậy, nếu chưa phát hiện ra sai phạm thì nó (văn bản) là VBQPPL, còn kể từ khi phát hiện ra sai phạm thì nó không còn là VBQPPL nữa?
Cũng cần chú ý là, thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước còn được quy định bởi Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước. Do vậy, Luật Ban hành VBQPPL hạn chế thẩm quyền ban hành VBQPPL của một số cơ quan nhà nước là không phù hợp. Luật Ban hành VBQPPL muốn quy định rõ những văn bản được coi là VBQPPL, nhưng cũng chỉ nửa vời, không triệt để. Chẳng hạn, đối với các văn bản của Chính phủ thì chỉ Nghị định mới là VBQPPL, còn Nghị quyết thì không, tương tự như vậy, đối với văn bản của các Bộ thì chỉ có Thông tư của Bộ trưởng mới là VBQPPL còn Quyết định và Chỉ thị thì không, nhưng một số loại văn bản như Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước được Luật quy định là VBQPPL, song các cơ quan này vẫn buộc phải ban hành những văn bản có tên trên vừa dưới dạng VBQPPL, vừa dưới dạng văn bản áp dụng pháp luật, nghĩa là, nếu Nghị quyết hay Lệnh, Quyết định nào có chứa quy phạm pháp luật thì là VBQPPL, còn nếu không thì có thể là văn bản cá biệt, văn bản áp dụng pháp luật…
Luật Ban hành VBQPPL hiện hành đã quy định rất chặt chẽ về khái niệm VBQPPL, hình thức (tên) các VBQPPL và thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành chúng. Những quy định đó đã làm cho việc nhận thức về VBQPPL, thực tiễn ban hành VBQPPL ở Việt Nam chính xác, chặt chẽ và có cơ sở pháp lý hơn. Tuy vậy, chính những quy định quá chặt chẽ và có phần máy móc của Luật Ban hành VBQPPL như hiện nay đã làm cho những người hoạt động lý luận cũng như thực tiễn lúng túng trong việc nhận thức và lý giải về những trường hợp VBQPPL được ban hành không đúng với các quy định của Luật Ban hành VBQPPL.
2. Kiến nghị sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
a) Chúng tôi cho rằng, Luật Ban hành VBQPPL nên có sự xác định thống nhất về VBQPPL. Theo chúng tôi, có thể định nghĩa VBQPPL như sau: VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành và bảo đảm thực hiện theo trình tự, thủ tục nhất định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hình thức, nội dung phù hợp với thẩm quyền của cơ quan ban hành, được thực hiện nhiều lần để điều chỉnh các quan hệ xã hội vì lợi ích cộng đồng.
Chúng tôi đưa ra định nghĩa trên về VBQPPL vì các lý do sau:
Thứ nhất, VBQPPL phải là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành và bảo đảm thực hiện (các cơ quan nhà nước phối hợp với nhau hoặc cơ quan nhà nước phối hợp với cơ quan của tổ chức chính trị – xã hội, thậm chí phối hợp với nhân dân trong trường hợp ban hành Hiến pháp…). Đây là đặc điểm chung của pháp luật thực định (pháp luật do Nhà nước (cơ quan nhà nước) ban hành và bảo đảm thực hiện).
Thứ hai, việc ban hành và bảo đảm thực hiện VBQPPL phải theo trình tự, thủ tục nhất định. Trình tự, thủ tục ban hành và bảo đảm thực hiện VBQPPL do các văn bản pháp luật khác quy định chứ không chỉ do Luật Ban hành VBQPPL quy định. Do vậy, chỉ cần quy định theo trình tự, thủ tục nhất định thì mới bao quát.
Thứ ba, trong VBQPPL phải có quy tắc xử sự chung và được thực hiện nhiều lần. Đây là dấu hiệu bắt buộc của VBQPPL vì nó chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần). Cũng cần chú ý là trong VBQPPL thì không chỉ có quy tắc xử sự chung mà còn có thể có những quy định mà không phải là quy phạm pháp luật.
Thứ tư, VBQPPL có hình thức, nội dung phù hợp với thẩm quyền của cơ quan ban hành. Mỗi cơ quan nhà nước tự mình hoặc phối hợp cũng chỉ được phép ban hành một số VBQPPL và nội dung những văn bản ấy phải phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó đã được Hiến pháp, luật về tổ chức cơ quan quy định. Luật Ban hành VBQPPL không thể xác định thẩm quyền của cơ quan ban hành trái với Hiến pháp và luật tổ chức cơ quan đó.
Thứ năm, mục đích ban hành VBQPPL là để điều chỉnh quan hệ xã hội vì lợi ích cộng đồng ở các phạm vi khác nhau tùy thuộc vào tính chất, nội dung của mỗi văn bản.
Cách xác định VBQPPL như trên sẽ cho phép giải quyết được:
– Tất cả các văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành và bảo đảm thực hiện mà trong đó có quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần thì đều là VBQPPL, không phụ thuộc vào việc có được Luật Ban hành VBQPPL liệt kê hay không.
– Trình tự, thủ tục ban hành và bảo đảm thực hiện của một số VBQPPL có thể được luật ban hành VBQPPL quy định chặt chẽ, chính xác, một số khác thì không. Chẳng hạn, trình tự, thủ tục ban hành Hiến pháp được quy định trong Hiến pháp; trình tự, thủ tục ban hành các văn bản có tính chất nội bộ trong một cơ quan như quy chế, quy định… do chính cơ quan đó quy định.
– Hình thức và nội dung của VBQPPL không thể chỉ do Luật Ban hành VBQPPL quy định mà phải phụ thuộc vào thẩm quyền của cơ quan hoặc các cơ quan ban hành (trong trường hợp có sự phối hợp ban hành). Thẩm quyền của cơ quan ban hành VBQPPL được Hiến pháp, luật về tổ chức cơ quan quy định (Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ…).
– Mục đích ban hành VBQPPL không chỉ dừng lại ở việc điều chỉnh quan hệ xã hội mà phải xét đến cùng là vì lợi ích cộng đồng, đó có thể là một cộng đồng xã hội nhỏ và cũng có thể là toàn xã hội.
b) Không nên và cũng không thể quy định được hết về nội dung, trình tự, thủ tục ban hành các loại VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL, nghĩa là, trong Luật Ban hành VBQPPL không nên cho rằng chỉ những văn bản được quy định trong Luật và được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự… của Luật Ban hành VBQPPL mới là VBQPPL, còn các văn bản khác không được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự… của Luật Ban hành VBQPPL thì không phải VBQPPL. Bởi thực chất, Luật Ban hành VBQPPL chỉ quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức ban hành của một số VBQPPL chứ không phải là tất cả các VBQPPL. Và như vậy, chỉ khi ban hành những VBQPPL được quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục và nội dung trong Luật ban hành VBQPPL thì mới phải theo các quy định của Luật, còn những văn bản không quy định trong Luật này thì không phải theo.
c) Ngoài quy định về việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thì nên có quy định chung về việc giải thích các VBQPPL khác để đảm bảo cho công tác này được tiến hành thống nhất và hiệu quả hơn.
Trong Luật hiện hành chỉ quy định về việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, thì không thể dùng cụm từ “giải thích pháp luật”, bởi pháp luật thì không chỉ có Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà bao gồm tất cả các VBQPPL và chúng cũng cần phải được giải thích để nhận thức và thực hiện chính xác, thống nhất. Nếu không quy định được việc giải thích đối với các VBQPPL khác, thì nên dùng cụm từ “giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh” để chỉ đúng nội dung của chương, mục.
Cũng do vậy, không nên phân định rạch ròi, cứng nhắc về các văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành khi thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Bởi trong thực tiễn có một số văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành luôn luôn là VBQPPL như Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư… Một số văn bản khác do các cơ quan nhà nước ban hành trong quá trình áp dụng pháp luật luôn là văn bản áp dụng pháp luật như bản án, quyết định bổ nhiệm…, còn một số văn bản do cùng một cơ quan nhà nước ban hành nhưng khi thì là VBQPPL (nếu có chứa quy phạm), khi thì lại không phải là văn bản quy phạm (nếu không chứa quy phạm).
d) Không nên quá coi trọng về mặt hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản, đòi hỏi việc ban hành “tất cả mọi VBQPPL” phải tuân theo đầy đủ các quy định trong Luật Ban hành VBQPPL. Chúng tôi cho rằng, chỉ những VBQPPL nào được nêu tên trong Luật và được quy định trình tự, thủ tục ban hành trong Luật thì mới phải tuân theo các trình tự, thủ tục chặt chẽ như trong Luật Ban hành VBQPPL. Đối với những VBQPPL không thể và không cần quy định trong Luật thì nên có sự hướng dẫn để các chủ thể có thẩm quyền có thể linh hoạt hơn trong quá trình ban hành sao cho hiệu quả nhất. Bởi mục đích cuối cùng, điều quan trọng nhất mà chúng ta quan tâm đến khi ban hành VBQPPL là chúng phải được ban hành hợp hiến và hợp pháp, được ban hành đúng thẩm quyền cả về nội dung của văn bản và hình thức (tên) văn bản, phù hợp với các điều kiện kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, điều chỉnh một cách hiệu quả các quan hệ xã hội, nhằm duy trì quản lý xã hội vì lợi ích của nhân dân.
e) Bổ sung trách nhiệm pháp lý vừa theo nghĩa tích cực vừa theo nghĩa tiêu cực của các chủ thể tham gia quá trình ban hành VBQPPL vào Luật Ban hành VBQPPL để nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình tham gia ban hành VBQPPL./.
Điểm Mới Của Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật 2022
TÓM TẮT
Chất lượng và hiệu quả của hoạt động sáng tạo văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm một hệ thống VBQPPL đồng bộ, thống nhất và có tính khả thi cao. Đương nhiên, điều này chỉ có thể thực hiện nếu quá trình sáng tạo ấy được đặt trong một khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (viết tắt Luật BHVBQPPL năm 2015)[1] được Quốc hội khóa 13 thông qua ngày 22/6/2015 và sẽ có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016, được mong đợi là nền tảng pháp lý quan trọng cho hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ nhà nước có thẩm quyền. Bài viết phân tích về những điểm mới, tiến bộ của Luật BHVBQPPL năm 2015.[2]
1. Định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật
Đây là vấn đề tưởng chừng đơn giản nhưng hóa ra lại khá phức tạp. Văn bản nào là VBQPPL không phải là câu hỏi luôn dễ trả lời. Dưới góc độ pháp lý, để giúp phân biệt VBQPPL với các loại hình văn bản khác (nhất là văn bản áp dụng quy phạm pháp luật), Luật BHVBQPPL qua các thời kỳ đã dành riêng một điều để định nghĩa.[3] Nhìn chung, các dấu hiệu để nhận diện VBQPPL ở các luật này là khá giống nhau, bao gồm các tiêu chí cơ bản như: (1) do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, (2) ban hành theo đúng hình thức, thủ tục do luật quy định, (3) có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, (4) được nhà nước bảo đảm thực hiện, (5) để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Tuy nhiên, do cách định nghĩa còn mang nặng tính học thuật nên đã gây nhiều khó khăn, lúng túng trong việc xác định văn bản nào là VBQPPL.[4] Luật BHVBQPPL năm 2015 định nghĩa VBQPPL hợp lý hơn với sự sắp xếp khoa học thứ tự các dấu hiệu, trong đó dấu hiệu quan trọng nhất để nhận diện VBQPPL với các loại hình văn bản khác (dấu hiệu “có chứa quy phạm pháp luật” (QPPL)) được đặt lên hàng đầuvà VBQPPL được định nghĩa ngắn gọn, súc tích, cùng với sự loại bỏ một số dấu hiệu không cần thiết như: được Nhà nước bảo đảm thực hiện hoặc để điều chỉnh các quan hệ xã hội (bởi vì VBQPPL chắc chắn phải chứa QPPL mà QPPL do cơ quan nhà nước ban hành thì đương nhiên Nhà nước phải bảo đảm thực hiện và đã chứa QPPL thì chắc chắn là dùng để điều chỉnh quan hệ xã hội). Theo đó, Điều 2 Luật năm 2015 định nghĩa “VBQPPLlà văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”. Đồng thời, nhà làm luật đã khéo léo dành một khoản của Điều 3 Luật BHVBQPPL năm 2015 để định nghĩa QPPL là gì? Đây là lần đầu tiên ở nước ta, định nghĩa về QPPL xuất hiện một cách chính thức trong văn bản luật. Điều này góp phần quan trọng vào việc phân biệt QPPL với các loại quy phạm xã hội khác.
2. Giải thích từ ngữ
Đây là nội dung hoàn toàn mới so với các Luật BHVBQPPL trong thời gian qua. Tuy “từ ngữ” để giải thích trong luật này không nhiều nhưng những quy định mới này góp phần tạo ra khuôn khổ pháp lý tốt hơn cho hoạt động ban hành VBQPPL ở nước ta trong thời gian tới. Bên cạnh giải thích về thuật ngữ QPPLđã bàn ở trên, Luật BHVBQPPL năm 2015 còn giải thích hai cụm từ khác.
– Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thuộc thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, hiểu thế nào là giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh lại chưa được định nghĩa chính thức trong Luật BHVBQPPL năm 2008, cũng như trong bất kỳ văn bản luật nào khác.[5] Do đó, định nghĩa giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh “là việc Ủy ban thường vụ Quốc hội làm rõ tinh thần, nội dung của điều, khoản, điểm trong Hiến pháp, luật, pháp lệnh để có nhận thức, thực hiện, áp dụng đúng, thống nhất pháp luật” ở khoản 3, Điều 3 Luật năm 2015 góp phần cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 về nội dung quan trọng này.
3. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
Với tiêu chí vừa bảo đảm sự “tinh gọn” của hệ thống VBQPPL, vừa bảo đảm hình thức pháp lý quan trọng cho các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định pháp luật, Luật BHVBQPPL năm 2015 một mặt vẫn giữ những chủ thể được quyền ban hành VBQPPL như Luật BHVBQPPL năm 2008 (Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Tổng Kiểm toán nhà nước, Hội đồng nhân dân các cấp, Ủy ban nhân dân các cấp), mặt khác có những thay đổi nhất định trong quy định về hệ thống VBQPPL để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, thể hiện ở một số khía cạnh sau:
– Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định Hiến pháp vào một khoản riêng (khoản 1, Điều 2) của hệ thống VBQPPL.[6] Quy định này nhằm phản ánh đúng giá trị, “thứ bậc” pháp lý của Hiến pháp. Với tư cách “là luật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, Hiến pháp “có hiệu lực pháp lý cao nhất” và “mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp” (Điều 119 Hiến pháp năm 2013). Do đó, Hiến pháp cần phải được sắp xếp ở vị trí cao nhất trong hệ thống VBQPPL.
– Luật BHVBQPPL năm 2015 bổ sung tên gọi bộ luật trong hình thức văn bản của Quốc hội. Điều này là phù hợp, vì thực tế bên cạnh các VBQPPL mang tên luật, Quốc hội còn ban hành văn bản mang tên bộ luật (Ở nước ta, hiện nay có 6 bộ luật đang tồn tại).[7]
– Luật BHVBQPPL năm 2015 hạn chế chủ thể có thẩm quyền ban hành nghị quyết liên tịch. Theo đó, khác với Luật BHVBQPPL năm 2008 (quy định tất cả các cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội đều có thể phối hợp với Ủy ban thường vụ Quốc hộihoặc Chính chủ để ban hành nghị quyết liên tịch), Luật BHVBQPPL năm 2015 chỉ dành quyền này cho Đoàn chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và tách nội dung ban hành nghị quyết liên tịch quy định vào hai khoản khác nhau gắn liền với thẩm quyền của cơ quan nhà nước (hình thức nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hộivới Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định tại khoản 3 Điều 4 và hình thức nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định tại khoản 5 Điều 4).[8] Với vị trí “là tổ chức liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội và các cá nhân tiêu biểu trong các giai cấp, tầng lớp xã hội, dân tộc, tôn giáo và người Việt Nam định cư ở nước ngoài” thì việc duy trì nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ với Đoàn chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là hợp lý, vừa bảo đảm “tiếng nói”, “sự tham gia vào quản lý nhà nước” của các loại hình tổ chức (khi Mặt trận tổ quốc là liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của các tổ chức này), vừa bảo đảm quyền lực nhân dân trong hoạt động ban hành VBQPPL. Ngoài ra, việc bỏ thẩm quyền ban hành VBQPPL của cơ quan trung ương các tổ chức chính trị – xã hội còn nhằm bảo đảm tính chịu trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc ban hành, cũng như tổ chức thực thi VBQPPL.
– Luật BHVBQPPL năm 2015 bổ sung thẩm quyền ban hành VBQPPL của “chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt”. Theo khoản 1, Điều 110 Hiến pháp năm 2013, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là một loại đơn vị hành chính ở Việt Nam và do Quốc hội thành lập. Do đó, quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL cho cấp chính quyền này là hợp lý, phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Bởi lẽ, tuy đây là đơn vị hành chính đặc biệt, không giống như các đơn vị hành chính “truyền thống” ở Việt Nam trước đó nhưng cũng là một loại đơn vị hành chính (mới được xác định trong Hiến pháp năm 2013). Vì vậy, chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính khác đều được quyền ban hành VBQPPL, không có lý do gì chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt lại không có thẩm quyền này.
– Luật BHVBQPPL năm 2015 loại bỏ hình thức thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Đây là quy định nhằm phá vỡ tình trạng không rõ ràng về mặt trách nhiệm đối với thông tư liên tịch do các Bộ trưởng cùng nhau phối hợp ban hành, góp phần tăng cường năng lực quản lý và tính chịu trách nhiệm của Bộ trưởng trong việc ban hành thông tư đối với ngành, lĩnh vực do mình được phân công phụ trách theo đúng quy định pháp luật.
– Luật năm 2015 cũng loại bỏ hình thức chỉ thị của Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp. Theo Luật BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, UBND năm 2004, ngoài quyết định, UBND các cấp còn có thể BHVBQPPL dưới hình thức chỉ thị. Thực tế đã chứng minh, tính “có chứa QPPL” của chỉ thị thường không đảm bảo, hầu hết các chỉ thị là dùng để “chỉ đạo”, “phối hợp hoạt động”, “đôn đốc”. Hơn nữa, từ Luật BHVBQPPL năm 2008, toàn bộ các chủ thể nhà nước ở trung ương đều không còn thẩm quyền BHVBQPPL với tên gọi chỉ thị. Do đó, bỏ hình thức chỉ thị của UBND là hợp lý và khoa học, đáp ứng yêu cầu đơn giản hóa hệ thống VBQPPL.
4. Ngôn ngữ và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật
Luật BHVBQPPL năm 2015 bổ sung nội dung xác định trách nhiệm của Ủy ban thường vụ Quốc hộivà Chính phủ trong việc quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL (“Ủy ban thường vụ Quốc hộiquy định về thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”, “Chính phủ quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL của các cơ quan, người có thẩm quyền khác…”). Bên cạnh điều chỉnh về thể thức và kỹ thuật trình bày của văn bản hành chính, pháp luật hiện hành có không ít các văn bản pháp luật điều chỉnh về vấn đề tương tự đối với VBQPPL.[1] Sự “phong phú” này làm cho quy định pháp lý về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản nói chung, VBQPPL nói riêng khá “cồng kềnh”, nhưng lại không tạo được sự thống nhất, gây khó khăn cho việc áp dụng cũng như rà soát, hệ thống hóa văn bản pháp luật. Quy định mới về trách nhiệm của Ủy ban thường vụ Quốc hộivà Chính phủ đối với vấn đề này sẽ là cơ sở bảo đảm cho tính khuôn mẫu của các loại hình VBQPPL ở nước ta trong thời gian tới.
5. Văn bản quy định chi tiết
Luật BHVBQPPL năm 2015 bổ sung quy định: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh”. Điều khoản này bảo đảm tính quy định văn bản quy định chi tiết “có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”. Bởi nếu không “được chuẩn bị và trình đồng thời” với văn bản được quy định chi tiết thì khả năng văn bản quy định chi tiết có hiệu lực “cùng thời điểm” là khó thực hiện. Thực trạng cho thấy, tình trạng “chậm trễ” trong việc ban hành các nghị định, thông tư quy định chi tiết thi hành vẫn còn, mặc dù đã giảm so với những năm trước đây. Theo thống kê, chưa tới 60% số văn bản được ban hành đúng thời hạn theo chương trình, kế hoạch.[10]
6. Sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật
Luật BHVBQPPL năm 2015 đã bỏ thuật ngữ “hủy bỏ” trong các điều khoản tương tự của Luật BHVBQPPL năm 2008 (Điều 9). Điều này là cần thiết nhằm tránh sự không rõ ràng, nhầm lẫn với thuật ngữ “bãi bỏ”, cũng là để phù hợp với tinh thần quy định của Hiến pháp năm 2013 (toàn bộ các thuật ngữ “hủy bỏ” không còn sử dụng trong các quy định về hình thức xử lý có thể áp dụng đối với văn bản trái pháp luật). Đồng thời, Điều 12 còn bổ sung quy định “Văn bản bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng Công báo và niêm yết theo quy định”. Văn bản bãi bỏ làm chất dứt hiệu lực tồn tại của một văn bản trái pháp luật, vì vậy cần phải được thông báo công khai (thông qua hình thức đăng công báo và niêm yết theo quy định) để các đối tượng được biết, đặc biệt là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL.
7. Thẩm quyền ban hành, nội dung văn bản quy phạm pháp luật
Về cơ bản, với Chương II Luật BHVBQPPL năm 2005, có hai điểm mới nổi bật so với Luật BHVBQPPL năm 2008. Cụ thể:
– Bằng cách sử dụng phương pháp liệt kê, thẩm quyền ban hành văn bản luật và nghị quyết QPPL của Quốc hội đã rõ ràng hơn Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Quy định này giúp xác định dễ dàng hơn khi nào Quốc hội cần dùng luật để điều chỉnh (khoản 1, Điều 15), khi nào cần dùng nghị quyết QPPL để điều chỉnh (khoản 2, Điều 15). Điều này góp phần xóa bỏ tình trạng quy định chung chung, khó vận dụng như Luật BHVBQPPL năm 2008.[11]
– Quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL dưới hình thức lệnh, quyết định của Chủ tịch nước cũng có tiến bộ hơn. Luật BHVBQPPL năm 2015 đã liệt kê những nội dung thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước phải BHVBQPPL như: “Tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương trong trường hợp Ủy ban thường vụ Quốc hội không thể họp được”.
8. Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
“Luật thủ tục của luật”; “luật làm luật” là những cụm từ được sử dụng khi bàn về vai trò của Luật BHVBQPPL. Vì vậy, quy trình để ban hành các VBQPPL có thể nói là nội dung quan trọng bậc nhất và cũng chiếm nhiều điều khoản nhất trong Luật BHVBQPPL. Trong Luật BHVBQPPL năm 2015, những nội dung mới sau về xây dựng, BHVBQPPL cũng đóng góp quan trọng vào sự thành công của Luật BHVBQPPL năm 2005:
– Về xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Luật BHVBQPPLnăm 2015 bổ sung một số “bước mới” như:
+ Bổ sung bước (thủ tục) “đặc biệt” đối với quy trình xây dựng “nghị định không đầu” của Chính phủ. Trước khi Luật BHVBQPPL năm 2015 được ban hành, quy trình để thực hiện loại nghị định đặc biệt này chưa được quy định cụ thể. Pháp luật chỉ xác định “Trước khi ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội”. Tuy nhiên, thủ tục “xin ý kiến” đó được quy định như thế nào thì không được điều chỉnh cụ thể trong Luật BHVBQPPL năm 2008. Do đó, Điều 95 Luật BHVBQPPLnăm 2015 quy định về thủ tục xin ý kiến Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc ban hành “nghị định không đầu” đã góp phần khắc phục những hạn chế này.
9. Hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật
Những điểm mới được thể hiện như sau:
– Tách nội dung đăng công báo VBQPPL ra khỏi nội dung thời điểm có hiệu lực của VBQPPL và chuyển nội dung đăng công báo trước nội dung thời điểm có hiệu lực để nhấn mạnh tầm quan trọng của hoạt động này đối với vấn đề hiệu lực của VBQPPL. Kỹ thuật lập pháp này phù hợp với nguyên tắc “Bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của VBQPPL” được quy định tại Điều 4 Luật BHVBQPPL năm 2015.
– Quyđịnh hiệu lực trở về trước của VBQPPL hợp lý hơn. Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định: “Chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, VBQPPL mới được quy định hiệu lực trở về trước” (khoản 1, Điều 79). Tuy nhiên, trường hợp nào là “thật cần thiết” lại không có câu trả lời cụ thể. LuậtBHVBQPPL năm 2015 tuy không xác định cụ thể trường hợp nào là “thật cần thiết” nhưng đã đưa ra tiêu chí, mục đích của trường hợp “thật cần thiết” là nhằm”bảo đảm lợi ích chung của xã hội, thực hiện các quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân được quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương mới được quy định hiệu lực trở về trước”(khoản 1, Điều 155). Như vậy, các chủ thể có thẩm quyền không được “tùy tiện” nhân danh cụm từ “thật cần thiết” để ban hành văn bản có hiệu lực trở về trước mà cần “thận trọng” khi thực hiện quyền năng này. Mọi trường hợp “thật cần thiết” nhưng vi phạm mục đích trên đều không thể được chấp nhận và đương nhiên đều bị xem là văn bản trái pháp luật, cần bị xử lý theo quy định.
– Luật BHVBQPPLnăm 2015 bổ sung quy định về trường hợp hết hiệu lực: “VBQPPL hết hiệu lực thì VBQPPL quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực” (khoản 4, Điều 154). Văn bản quy định chi tiết được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm với văn bản được quy định chi tiết thì không có lý do gì văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực mà văn quy định chi tiết lại còn hiệu lực. Đương nhiên, quy định của Luật BHVBQPPLnăm 2015 còn “tiến bộ” hơn cả Luật BHVBQPPL năm 1996 vì Luật năm 2015 đã loại bỏ hẳn quy định có tính tùy nghi “trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới” như quy định trong Luật BHVBQPPL năm 1996.
– Luật BHVBQPPL2015 bổ sung quy định mới về áp dụng VBQPPL là: “Việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật trong nước không được cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật trong nước và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp” (khoản 5, Điều 156). Quy định này là sự hợp lý nhằm làm rõ vị trí thứ bậc pháp lý giữa điều ước quốc tế và quy phạm pháp luật quốc gia.
CHÚ THÍCH
[1] Luật năm 2015 gồm 17 chương, 175 điều, được Quốc hội khóa 13 thông qua ngày 22/6/2015, tại kỳ họp thứ 9.
[2] Những điểm mới này không chỉ so sánh với Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, mà còn đối chiếu với các quy định của Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004.
[3] Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 đều dành Điều 1 để định nghĩa về VBQPPL.
[4] Báo cáo số 69/BC-BTP của Bộ Tư pháp ngày 18/3/2014về các định hướng lớn xây dựng dự án Luật Ban hành VBQPPL.
[5] Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 cũng không định nghĩa về vấn đề này, mặc dù có quy định về các nội dung khác tại Điều 49 như thẩm quyền đề nghị, cơ quan có trách nhiệm soạn thảo, cơ quan có trách nhiệm thẩm tra đối với văn bản giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh.
[6] Khoản 1, Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL 2008 quy định “Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội”.
[7] Ở nước ta, hiện có các bộ luật: Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Dân sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Bộ luật Lao động, Bộ luật Hàng hải.
[8] Khoản 10, Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định hình thức nghị quyết liên tịch vào chung một khoản.
[9] Hiện nay, có 03 VBQPPL sau đây quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL: (1) Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 ngày 03/7/2007 của Ủy ban thường vụ Quốc hộivề ban hành Quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; (2) Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/2011 của Bộ Tư pháp về thể thức, kỹ thuật trình bày VBQPPL củaChính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và VBQPPL liên tịch; (3) Thông tư liên tịch số 55/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản.
[10] Võ Văn Tuyển (Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp), Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Tài liệu Hội thảo Góp ý về Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL, Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 4/2015.
[11] Khoản 2, Điều 11 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định: “Luật của Quốc hội quy định các vấn đề cơ bản…”. Tuy nhiên nội dung nào thuộc “vấn đề cơ bản” là rất tùy nghi và rất khó có câu trả lời toàn diện. Luật năm 2015 góp phần giải quyết những khó khăn này.
Tác giả: Dương Hồng Thị Phi Phi – ThS, NCS, Giảng viên Khoa Luật Hành chính – Nhà nước, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh. Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 01(95)/2016 – 2016, Trang 48-53
Like Luật sư Online tại: https://www.facebook.com/iluatsu/
Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật Là Gì ? Quy Định Về Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do các cơ quan nhà nước cố thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục luật định, trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, làm khuôn mẫu cho xử sự của các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần cho nhiều chủ thể pháp luật trong một khoảng thời gian và không gian nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo một trật tự nhất định mà nhà nước muốn xác lập.
Văn bản quy phạm pháp luật được chia làm hai loại là văn bản luật và văn bản dưới luật.
Văn bản luật là văn bản có hiệu lực pháp lí cao nhất. Văn bản luật bao gồm Hiến pháp – đạo luật cơ bản của Nhà nước, các luật, các bộ luật và các nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật của Quốc hội. Trong các loại văn bản này thì Hiến pháp là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lí tối cao. Hiến pháp được ban hành với một thủ tục đặc biệt: phải có từ 2/3 số phiếu thuận trở lên của các đại biểu Quốc hội thì Hiến pháp mới có thể được ban hành. Bất kì văn bản pháp luật nào khác trái với Hiến pháp đều là văn bản vô hiệu và phải được bãi bỏ.
Các văn bản dưới luật bao gồm:
1) Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội;
2) Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
3) Nghị quyết, nghị định của Chính phủ;
4) Quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ;
5) Quyết định, chỉ thị, thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, š Chánh án toà án nhân dân tối cao, viện trưởng : Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
6) Nghị quyết, thông tư liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyển, giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị – xã hội;
7) Nghị quyết của hội đồng nhân dân các cấp;
8) Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân các cấp.
Bạn thấy nội dung này thực sự hữu ích?
Bạn thấy nội dung này chưa ổn ở đâu?
Bạn đang đọc nội dung bài viết Những Vấn Đề Mang Tính Nguyên Tắc Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật trên website Sieuphampanorama.com. Hy vọng một phần nào đó những thông tin mà chúng tôi đã cung cấp là rất hữu ích với bạn. Nếu nội dung bài viết hay, ý nghĩa bạn hãy chia sẻ với bạn bè của mình và luôn theo dõi, ủng hộ chúng tôi để cập nhật những thông tin mới nhất. Chúc bạn một ngày tốt lành!